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出租汽车运力数量实施管控-网上打鱼游戏平台星力

对出租汽车运力数量实施管控,是我国出租汽车监管体系的主要组成部分。但是同时,数量管控也是出租汽车管理政策中争议最大的问题。传统的巡游出租汽车数量管控的问题还没有完全冷却,网络预约出租汽车是否需要数量管控又被热炒。


  国务院《指导意见》咋说的?  

  《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》(国办发〔201658号)指出:(三)科学定位出租汽车服务。出租汽车是城市综合交通运输体系的组成部分,是城市公共交通的补充,为社会公众提供个性化运输服务。出租汽车服务主要包括巡游、网络预约等方式。城市人民政府要优先发展公共交通,适度发展出租汽车,优化城市交通结构……要根据大中小城市特点、社会公众多样化出行需求和出租汽车发展定位,综合考虑人口数量、经济发展水平、城市交通拥堵状况、出租汽车里程利用率等因素,合理把握出租汽车运力规模及在城市综合交通运输体系中的分担比例,建立动态监测和调整机制,逐步实现市场调节。

  对于出租汽车(包括巡游出租车、网络预约出租车)的发展,国务院说的很明白,主要是以下三个要点:

1.基本思路:优先发展公共交通,适度发展出租汽车

2.具体方式:合理把握出租汽车运力规模,建立动态监测和调整机制

3.发展方向:逐步实现市场调节

  必须全面理解、全面贯彻国务院的指导意见。忽略了其中任何一个方面,都是对国务院《指导意见》的曲解。


   数量管控打哪来?  

  其实,国务院对出租汽车实行数量管控的要求一以贯之。2004年,在《国务院办公厅关于进一步规范出租汽车行业管理有关问题的通知》(国办发〔200481号)中,就提出“合理确定本地区出租汽车发展的速度和规模。加强对出租汽车市场需求与运力供给的监测监控,严禁盲目投入运力,防止过度增加出租汽车数量而导致供求关系失衡。”

  出租车数量管控,已经成为出租汽车相关法规规章的重要制度。无论是国务院部门的《城市出租汽车管理办法》(建设部令第63号,已废止)《出租汽车经营服务管理规定》(交通运输部令2014年第16号)等规章,还是各地为数众多的地方性法规(地方政府规章),都以发展规划、计划额度、投放指标等形式,规定对出租汽车数量实行管控(管制或控制)。数量管控制度也在各地得到了落实。

  放眼全球,凡发展较成熟、管理较规范的各大城市也都不约而同地采取了数量管制。在欧美,还多通过议会等进行立法,也算是“依法治理”。当然,数量管控的方式和强度有差异。例如伦敦,通过设置对出租汽车驾驶员和营运车辆严苛的许可条件,间接实现了数量调控。上世纪末到本世纪初,北美的一些城市以及爱尔兰、新西兰等国家进行了放松数量管制的改革,虽然不乏比较成功的例子,但多数城市又悄然恢复了数量管控。而实施改革放松管控的城市,也并没有出现类似当前网约车的野蛮生长。

  还需要提醒一下,我国不是没有过放开出租汽车数量的经历。在上世纪90年代初,我国的改革开放进入了新阶段,出租汽车行业也开始全面放开。大跃进式的数量增长,使得各种负面效应爆炸性出现,出租汽车行业陷入混乱,最后不得不审批刹车,开始严格的总量控制。这次“放开”,在出租汽车行业健康发展之路上挖了大坑,一些城市由此实施了过于僵化的数量管控措施,还有的城市十多年时间都在消化过剩的运力,致使行业丧失了活力。

  出租汽车行业是带有弱公益性的公共服务行业。当前,对出租汽车行业的总体规模、准入数量、发展速度,政府必须有科学的发展规划、合理的调控机制。将来,等市场成熟,行业稳定,这时调控的任务可以还给市场。


  数量管控啥理由?  

  出租汽车与人们出行息息相关,出租汽车的问题是城市的热点因而也是槽点。谁都能够对着出租汽车喷上一段,其中不乏奇谈怪论、虚谈浮论。有的集中火力攻击出租汽车行业的“份子钱”,有的则把矛头对准公司化,甚至有的装疯卖傻认为出租汽车行业根本不需要行政介入,要求彻底废除政府所有管制措施。出租汽车数量管控也被指责为“计划经济最后的壁垒”,饱受非议。

  那么,出租汽车实行数量管控到底有什么理由?

  缓解道路拥堵。供出租车行驶的城市道路是公共产品。尽管道路建设是政府投资最集中的领域,但交通拥堵仍是超大城市甚至是二三线城市最突出的问题。根据对北京市2006年度交通数据统计的分析,在占用路面资源方面,每辆出租车为平均数的17倍。北京市公安交通管理局某领导曾提出削减出租车数量。乘坐出租车的毕竟只能少数。为保障选择其他交通工具出行的大多数人正常出行,需要对出租汽车进行限制,否则“公地悲剧”有可能随时上演。因而出租汽车的经营权也也多被当作有限的公共资源。

  减少环境污染。汽车是污染物排放总量的重要“贡献者”。出租汽车用得越多,尾气污染越严重。为了改善城市空气质量,有必要减少小汽车包括特别是出租车的使用,推广公共交通、绿色出行。

  优化资源配置。多国学者通过研究发现,由市场决定的出租车数量并非最有效率的数量,政府适当的干预,合理投放运力,有助于减少无效行为,能够提高出租车资源配置效率。而如果完全自由竞争,不说市场失灵,就是在市场不断自我调节达到均衡的过程中也一直存在不稳定性。这对服务行业并非好事。

  遏制恶性竞争。如果没有限制,出租车行业将是个进入壁垒低的行业。经济低谷期,会有大量失业人员盲目涌入出租车行业,而这部分人员很难在就业形势未见好转的情况下退出。需求未增长,而供给已经过剩,这不仅会造成资源浪费,带来恶性竞争,也会导致长期从业老司机的流失。这不利于行业稳定和服务水平的提高。

  保障服务质量。如果不再控制数量,出租车行业的过度竞争就将重演。在生存压力下,经营者不会顾及服务质量。绕道、拒载、宰客、超速抢客等等违法违规行为会无孔不入并且变本加厉。而面对运营的单车,被动的质量监管手段将始终难以到位。


  这些问题咋回答?  

  为啥货运业和餐饮业等等行业可以没有数量管控?总有人做这样的对比。其实答案也很简单,这两个行业进入和退出的无形门槛比较高。货物运输装备专业性强,还需要有稳定的货源,对驾驶员跑江湖能力的要求更高。餐饮业更为复杂,没有多方面能耐开不了饭点、当不了老板。而且进入这两个行业,还必须得考虑一旦转行的沉没成本。这些,都对从业者形成了事实上的制约,客观上起到了数量管控的效果。

  一个不设数量管控的出租汽车行业就大不相同。一名司机加上一辆还能动的机动车,就可以以公共道路为经营场所自由接客拉活。但是乘客安全、服务质量之类,就完全免谈了。

  还有几个似是而非的观点也迷惑了不少人。

  比如“数量控制导致‘寻租’腐败。这其实数量控制与腐败现象并无必然联系。西方国家对出租汽车实行数量控制十分普遍,却也没见害了多少官员。就看看身边的香港,严格的数量控制并未产生什么租金。而在对货运业、餐饮业等所谓开放行业的监管过程中,各式各样的腐败现象恐怕更为猖獗。

  又如“数量控制并导致垄断‘暴利’”。对出租车经营者的负担,社会上并无感受。拿私家车的成本与营运车辆的成本相比,才会认为出租汽车存在“暴利”。同时他们还可能忽视出租汽车行业的有偿使用费,这在地方政府财政薄弱的年代也曾是相当重要的收入。

  还比如“数量控制导致了‘黑车’泛滥”。只要对出租汽车行业准入设定条件,即使没有数量管控,也会有不符合准入条件的“黑车”以及“三蹦子”、“摩的”等等。除非完全废除对客运经营活动条件,也无须监管,“黑车”始终存在。在其他行业也是如此。据某地统计,无证无照的小餐饮、小食杂店的数量,也超过了证照齐全的餐饮、食品店。

  出租汽车行业确实存在不少沉疴痼疾,既有历史包袱,又受体制掣肘,有的疑难杂症让人很难下手。抱着所谓经济学原理,则有图森破之嫌;搬出各种新概念,又显得图样。好在国务院《指导意见》作为今后出租汽车行业发展的纲领性文件,为深化改革促进发展指明了方向。


  网约车也要数量管控?  

  七部门《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》的出台,宣告了网约车已经成为出租汽车的一个类别,取得了合法地位。

  根据《指导意见》的要求和《暂行办法》的精神,当前的网络预约出租汽车同样需要数量管控。

  很多人就想不通,别有用心的四处煽风点火。网约车应约出行,不存在扫马路,资源配对准、运行效率高,不堵路,污染也小,也不会有恶性竞争,而且完全依靠市场配置资源。西方国家对原先的“约租车”也大多未实行数量管控。

  这些伪装颇能迷惑人。在当前各地根据《暂行办法》制定实施细则过程中,不少拟定政策的人都犹豫了。


  为什么网约车要数量管控?  

  那么,网约车为何需要数量管控?

  实施公交优先战略,需要对网约车实行数量管控。

  城市优先发展公共交通是国务院提出的战略部署。无论是网约车还属于出租汽车,都是对城市公共交通的补充。要通过深化供给侧结构性改革,引导、调节、管理交通需求。网约车运营对道路资源占用相对较少,但仍然无法比肩大运量的公共交通。如果对网约车数量不加以必要的限制,会削弱公共交通的在城市交通中的主体地位,拉低公共交通出行分担比例,阻碍公共交通优先发展战略的实施。小汽车使用造成的城市交通拥堵、空气污染等问题也将随之加剧。

  保障乘客合法权益,需要对网约车实行数量管控。

  在网约车领域,平台通过数倍于运费的补贴,哄起不真实的“市场需求”,再利用私家车供给。通过这样的“市场调节”,已经占据了网约车市场垄断地位。如果等网约平台完全把控出租汽车市场各种资源,那有朝一日约车平台任性滥用市场支配地位,谁也都会投鼠忌器,奈何不得。从某平台以往翻云覆雨的作风看,乘客、也包括司机的利益是不值一提的。不实行数量管控,不遏制一家独大,届时消费者合法权益无从保障。

  推进行业健康发展,需要对网约车实行数量管控。

  网约车平台依靠超强的资本力量,已经对巡游出租汽车形成空前的冲击。如果允许网约车数量继续毫无止境地膨胀、无节制地抢夺市场,巡游出租汽车将进一步萎缩,甚至可能就此退出市场。而巡游出租汽车经营者,信赖利益得不到保护,历史形成的经营权价值一落千丈,直至本人失业。这势必将造成行业严重不稳定,甚至影响社会稳定。

  对网约车实行数量管控势在必行,不得不行。

  网约车数量管控并非易事。原先在对出租汽车经营权配置、营运车辆投放过程中的种种不恰当、不透明、不灵敏,是数量管控招致诟病的重要原因,必须加以改进。如何通过制定网约车服务管理实施细则,建立起更有效、更实际、更具弹性的网约车运力规模管控机制,考验着管理者的智慧和担当。

  (本文多处参考安徽大学胡承华博士学位论文《我国城市出租车行业经济法规制研究》。遥谢。)


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